小议国有小型企业改革

华东政法学院刑事司法系 张翔
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绪 论

国有企业是我国国民经济的支柱，在我国经济生活中居于主导地位，是社会主义国家的主要经济基础，搞好国有企业改革，对建立社会主义市场经济体制和巩固社会主义制度，具有极为重要的意义。
在当代企业中，国有大中型企业以其在国民经济中的骨干作用，理所当然的成为改革中的重头戏。不过在重视国有大中型企业改革的同时，我们也不能忽视国有小型企业的改革。因为国有小型企业改革无论在难易性还是在必要性上，都有极其重要的意义。
国有小型企业面临的困境
由于历史的、环境的、政策的、企业自身等多方面因素，国有小型企业相对于国有大型企业来说，除了负债率高、养老负担重、企业冗员多、资产流失严重之外，面临着更大的困境。
1. 国有小型企业由于规模小，技术、产品和管理水平都比较落后，竞争能力比较差，经济效益非常低。据1996年《中国统计年鉴》，国有工业企业资产负债率为65.5%，小型工业企业的资产负债率为71.5%，比平均水平高6个百分点，比大型工业企业高10个百分点。国有小型企业的销售利润为--0.87%，净资产利润为--1.06%。在全部亏损的国有企业中，亏损的国有小型企业占总数的90%，占全部国有小型企业的60%。国有小型企业资产流失严重，国有权益损失殆尽。
2. 现实中，国有小型企业由于规模小，技术、产品、管理水平落后，面临的竞争程度高，市场需求变化快，因而政府承担的风险一般要大于收益，同时由于国有小型企业数量众多，分布面广，委托代理层次多，关系复杂，管理的成本较高，国有化的经营往往不能带来预期的效果，反而加重政府的财政负担和社会负担，所以往往不易管理。
3. 国有小型企业经济效益不尽人意，国家每年要从效益较好的国有大中型企业所创利润中抽取相当一部分来扶持它们，但是国有小型企业依旧不能扭亏，反而每况日下。国有经济效益降低了，国民经济中的失业问题、债务问题和亏损问题的压力被大大加剧了，国民经济改革的步伐受到制约。据清产核资的结果，全国国有企业目前有30多万户，其中国有小型企业25.5万户，占84.4%。小型企业职工人数为2346.9万人，占全部国有企业职工人数的30.3%， 资产总额是全部国有资产总额的17.6%。国有小型企业改革的成败对整个社会、整个国民经济都有着十分深远的影响。
国有小型企业改革的方向
国有大型企业大都集中在能源、基础设施、交通、通讯、金融业和支柱产业等国民经济的关键部分，社会化程度较高，承担的社会功能和宏观功能较多。而国有小型企业一般集中在一般性的非主导部门，并且规模较小，市场化程度高，竞争性强，分布面广，在国民经济中不具有主导作用，改革社会震动面和改革难度较小，所以改革起来难度相对较小。
我们应该针对国有小型企业的这些实际情况，按照“三个有利于”的标准，采取改组、联合、兼并、租赁、股份合作制、承包经营和出售等多种形式，把小型企业直接推向市场，加快国有小型企业改组步伐。要推进企业技术进步，鼓励、引导企业和社会的资金投向技术改造，形成面向市场的新产品开发和技术创新机制。要加强科学管理，探索符合市场经济规律和我国国情的企业领导体制和科学管理制度，建立决策、执行和监督体系，形成有效的激励和制约机制。要建立好企业领导班子，发挥企业党组织的政治核心作用，坚持全心全意依靠工人阶级的方针。实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程。
国有小型企业改革的难点
国有小型企业由于其自身的特殊情况，改革中存在着一些难点问题：
在城市改革和政府机构改革方面：
1. 与企业改革密切相关的国有资产管理体制改革不完善。
2. 需要逐步建立以养老、失业、医疗保险制度为重点的比较完善的社保制度。
3. 应建立城镇住房公积金，加快住房制度改革。
4. 要加快投融资体制改革，理顺银行与企业的关系。
5. 应该推进劳动人事制度改革，造就一批高水平、职业化的企业经营管理人才。
6. 应放开放活企业，让其自由发展，自负盈亏。
在企业本身应该注意以下问题：
1. 国有企业的双重约束还很突出，指令性计划和直接行政干预虽然大大减少了，但间接的行政干预和国有企业对政府的依赖还很严重。
2. 虽然在商品市场上，企业的生产销售和价格的形成绝大多数都纳入市场竞争的轨道，但在资本和劳动力市场上，国有企业的市场化程度还比较有限。
3. 在扩权让利之后，企业具有了较强的利益刺激机制，但企业内部的约束机制和治理结构还很不健全，内部问题突出。
4. 政企不分、政资不分、“大锅饭”、“铁饭碗”，企业办社会等体制问题仍然没有得到完全解决。
5. 国有企业的产权仍然受“条条”、“块块”的行政隶属关系的制约，国有企业的产权缺乏与市场经济相适应的流动性、竞争性等等。
国有小型企业改革的一点建议
为了解决国有小型企业改革这一难题，我国政府提出了“抓大放小”的政策，放小是对国有小型企业区别不同情况，按照“三个有利于”的标准，采取改组、联合、兼并、租赁、股份合作制、承包经营和出售等多种形式，把小型企业直接推向市场，加快国有小型企业改组步伐。放开放活国有小型企业，着眼点是企业，但不必把每一个企业都搞活，而是可以并且应该打破地区、行业、部门隶属关系和所有制界限，在全国范围内寻找生产力最佳结合点及资产重组和资源配置的突破口，从社会范围解放生产力、发展生产力，从而搞活整个国有经济。
1. 对于那些有发展潜力的、经营状况良好的国有小型企业来说，可以建立和完善现代企业制度，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体，发展成为大中型企业，不再做政府的附属物。
2. 对于那些经营状况不算很好的国有小型企业，可以实行股份合作制，企业全体职工集资入股、股权、产权量化到人，对企业进行职工的民主管理，企业职工除按劳取酬外，不对企业盈亏负责，按股分红，按股承担责任。这样可以大大增强职工的工作热情，提高企业的活力。
3. 国有小型企业可以走兼并之路，通过兼并形式，小型企业可以改组成为某一大型企业的分厂、子公司，通过资产重组，优化资源配置，增强企业的经济实力和竞争力，使企业获得生机与活力。并且这样可以把国有小型企业的产权从政府手中转移到大的企业集团或公司中，在国有资产所有权不变的情况下，实现真正的政企分离，达到放开放活的目的。
4. 对国有小型企业可以进行拍卖。目前，我国国有企业战线过长，不利于充分发挥其优势，对那些不涉及国民经济命脉的行业的小型企业，有的可以通过拍卖形式进行改制，以达到优化国有资产的目的，也有助于小型企业理顺责权利关系，尽快搞好搞活。同时拍卖得来的资金，可以投入那些急需资金的企业，一举两得。
结 束 语
通过上面的论述，我们可以清楚认识到目前国有小型企业面临的困境，其改革的重要性、迫切性是无庸置疑的。




行政诉讼程序不具有审理婚姻效力的“合法资格”

——靠几例“歪打正着”的案件，撑不起婚姻效力纠纷行政诉讼制度的大厦

王礼仁

目前处理婚姻效力纠纷的立法和司法机制在其职能定位、执法权力配置、诉讼路径选择等方面均存在明显错误。一是行政权与司法权混淆；二是行政诉讼与民事诉讼混淆；三是部门之间职能混淆。解决婚姻效力纠纷的部门重叠，职能交叉，既有分工不明，也有分工错误；既有重复交叉，越权越位，又有盲点死角，该管的案件无人管。处理婚姻效力纠纷虽然有行政复议、行政诉讼和民事诉讼三大机制，但由于权力配置不合理，庞大的机构体系却无法解决实际问题，婚姻效力纠纷诉讼难与裁判乱的现象十分严重。对此必须改革。改革的重点是婚姻效力纠纷管辖权应当再分配。要进一步优化执法资源，整合执法机关，消除诉讼岔路，建立直达诉讼专线，以提高司法效率，节约司法资源，方便当事人诉讼。要实现这一目标，必须彻底废除婚姻效力纠纷行政复议和行政诉讼，凡涉及婚姻是否成立或有效的案件，统一由法院主管，按民事程序处理。对此，我在《反婚姻诉讼分裂法》一文有论述。[1] 这里不再赘述。

但行政诉讼这种判决一直在延续。今天（2013年10月24日）《人民法院报》还 刊登了《法院对离婚登记行政案件应遵循的审查原则——河南南阳中院判决唐某诉内乡民政局离婚登记行政案》（“案例指导”）一文，该文肯定了一、二审法院撤销限制行为人离婚证的判决。[2]

这个案件的实体处理与程序均有问题。即使没有问题，靠几例“歪打正着”的案件，也撑不起婚姻效力纠纷行政诉讼制度的大厦。

在司法实践中，一些瑕疵婚姻被强行通过行政诉讼撤销了，有人便据此认为行政诉讼可以解决瑕疵婚姻，并加以论证和推广。这实际上是一种误解，是“一案障目”。且不说其受理和撤销婚姻是否正确或符合法律，假设所受理和撤销的某一婚姻没有法律障碍，那也仅仅是一种巧合，属于“歪打正着”。因为所谓行政诉讼可以解决瑕疵婚姻效力纠纷，往往具有偶然性，即只有在某些特定条件才有可能。这些特殊条件至少有：

第一，婚姻登记机关必须存在过错或违法。如果婚姻登记机关不存在过错或违法，将这样的案件作为行政案件，登记机关则成为“无责被告”。这样的行政审判显然偏离了行政诉讼的宗旨，丧失了行政审判监督行政机关的意义。

第二，没有超过行政诉讼时效。如果超过行政诉讼期限，行政诉讼则无法受理。

第三，婚姻登记违法行为属于足以否认其婚姻效力的情形。如果违法行为不足以否认其婚姻效力，行政诉讼既要确认行政行为违法，又要确认婚姻有效，其判决功能难以实现。

第四，不存在与之相关的其他婚姻形态需要同时确认的情形。如果在同一婚姻中存在登记婚姻与事实婚姻两种交叉形态，撤销登记婚姻时，需要对事实婚姻进行确认；或者登记离婚后一方再婚，是否撤销离婚登记，则需要对再婚是否善意进行判断后才能决定时，对此，行政诉讼则不具有这种功能，根本无法承载此类诉讼案件。

第五，不存在民政机关拒不举证、拒不到庭等情形。如果存在民政机关拒不举证、拒不到庭情形，按照行政诉讼的有关规定，则将直接认定婚姻登记缺乏根据而撤销登记。这将会导致不应当撤销的婚姻被撤销。

然而，在婚姻登记瑕疵案件中，同时具备上述几种情形的案件并不多。从整体案例看，有90%以上的行政登记机关尽到了法定注意义务，并不存在过错或违法行为；有95%以上的超过行政复议或行政诉讼时效；有80%以上的婚姻瑕疵，不影响婚姻效力；在瑕疵婚姻中，不乏有登记婚姻与事实婚姻交叉并存、登记离婚后再婚的现象；民政机关拒不举证、拒不到庭的情形也时有发生。那么，在上述登记机关无过错等诸多情形中都无法通过行政诉讼解决，或者行政诉讼无法解决。可见，行政诉讼解决瑕疵婚姻具有偶然性、局限性、有限性、不彻底性、不合法性。

作为解决某一具体纠纷的诉讼机制，不仅要与其性质相符，而且必须适用于某类纠纷的全部情形，具有普遍适用价值或指导意义。瑕疵婚姻行政诉讼不仅与其性质不合，而且只能适用少数特殊情形，这样的诉讼机制或制度，显然无法承载或完成其应有的诉讼使命，不具有担当某一具体纠纷诉讼制度的“合法资格”，不符合一项诉讼制度存在的价值，不能成为解决瑕疵婚姻纠纷的选择机制。





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[1]详见《反婚姻诉讼分裂法》北京大学法律信息网：http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_79336.shtml



[2] 见《法院对离婚登记行政案件应遵循的审查原则——河南南阳中院判决唐某诉内乡民政局离婚登记行政案》，载2013年10月24日《人民法院报》（案例指导）。这篇文章观点的问题很多，这里只就撤销限制行为人协议离婚这一个实体问题进行讨论。