财政部 国家计委 审计署 等


关于清理检查预算外资金的实施办法
1996年4月26日，财政部、国家计委、审计署、中国人民银行、监察部

通知
根据《国务院关于坚决打击骗取出口退税严厉惩治金融和财税领域违法乱纪行为的决定》（国发〔1996〕4号）和国务院批转《财政部、国家计委、审计署、中国人民银行、监察部关于清理检查预算外资金的意见》（国发〔1996〕12号）精神，现将实施清理检查预算外资金的具体办法明确如下：
一、清理检查的范围和重点内容
（一）清理检查的范围包括：
（1）国家行政机关、司法机关、事业单位、社会团体和法律、法规授权的机构依据国家法律、行政法规行使其管理职能，向个人、法人和其他组织收取的未纳入国家预算管理的各种基金（包括各种专项资金、集资、附加，下同）、行政事业性收费等预算外资金；
（2）从国家预算内转移到预算外的资金；
（3）按照财政部《关于行政性收费纳入预算管理有关问题的通知》〔（94）财预字第37号〕规定，应当纳入国家预算管理而未纳入的各项行政性收费；
（4）未按规定纳入国家预算管理的各种罚没收入；
（5）养老保险基金和待业保险基金。
事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，以及住房公积金和售房收入，不列入这次清理检查范围。
（二）清理检查的重点内容是1995年度发生的下列问题：
（1）违反国家有关规定，越权擅自设立基金、收费项目，随意扩大收取范围，自行提高收取标准，收费无票据或不使用规定的收费票据等问题；
（2）违反国家有关规定，未将收取的预算外资金及时、足额地缴存财政专户；
（3）违反国家有关规定，未将应当纳入国家预算管理的各项行政性收费和罚没收入及时、足额地上缴财政；
（4）违反国家有关规定，截留、转移、挪用、坐支预算外资金和按规定应当纳入国家预算管理而未纳入的各项行政性收费、罚没收入，以及私设“小金库”和贪污私分等问题；
（5）违反《预算法》的规定，将国家预算内资金转移到预算外的问题；
（6）各地区、各部门认为需要清理检查的其他问题。
对上述预算外资金和按规定应当纳入国家预算管理而未纳入的各项行政性收费、罚没收入在使用中发生的重大违法乱纪问题，以及将国家预算内资金转移到预算外的问题，可以顺延检查到1996年，也可以追溯检查到以前年度。
二、清理检查的时间和步骤
清理检查从5月初开始，到9月中旬结束。
（一）从5月初到6月15日，为自查自纠阶段。凡收取、使用、管理上述清理检查范围内各项资金的地区、部门和单位，都必须严肃认真地进行自查，按规定要求如实填报《预算外资金基本情况登记表》；自查中发现的各种违法乱纪问题，都必须进行自纠，并填报《预算外资金自查违纪情况登记表》。各地区、各有关部门要组织力量有重点、有针对性地指导、督促和帮助自查自纠，并及时做好政策解释和咨询工作。要建立自查自纠责任制，所有应当自查自纠的部门和单位的主要领导及财务负责人，要对各自自查自纠的情况负完全责任。
中央部门及其直属单位的自查自纠工作，由财政部、国家计委、审计署、中国人民银行、监察部布置有关中央部门予以落实。地方各单位的自查自纠工作，按财务隶属关系由各级财政、物价、审计、人民银行、监察部门布置同级有关部门予以落实。
（二）6月16日到9月中旬，为重点检查阶段。在自查自纠的基础上，由各地区和有关部门组织力量重点对以下部门及单位实施重点检查：
1．预算外资金收支数量较大的工商行政管理、土地管理、交通、城市建设、邮电、铁路、电力、公安、司法、民政、民航、海关等部门及单位；
2．预算外资金使用、管理上问题较多的部门及单位；
3．自查不认真或拒绝自查自纠的部门及单位；
4．有群众举报的部门及单位。
各地区、各部门要尽可能多地抽调政策水平较高、业务素质较强的干部组成检查组，经过必要的培训后进点实施检查。要在本行政区域内适当选择几个地区组织开展交叉检查。财政部将会同有关部门对部分地区重点部门或重点收费、基金项目的清理检查质量进行抽查，各地区、各部门也要组织力量对下级清理检查的质量进行抽查或复查，以保证重点检查的质量和效果。
对在京中央单位和邮电、铁路、民航、海关系统的全部检查项目，以及车辆购置附加费、港口建设费、水运客货运附加费和电力建设基金（包括电力附加费）的收取、管理、使用情况，由财政部会同国家计委等有关部门组织实施重点检查。
对财政部门预算外资金的清理检查，由审计、人民银行和监察等部门组织实施，各级财政部门要积极主动地予以支持和配合。
三、清理检查的政策依据
主要是中共中央、全国人大、国务院、财政部、国家计委（包括原国家物价局）等发布的下列有关文件：
（一）1986年国务院《关于加强预算外资金管理的通知》（国发〔1986〕44号）；
（二）1989年财政部《关于对中央事业行政单位预算外资金全面实行财政专户储存的通知》〔（89）财综字第41号〕；
（三）1990年中共中央、国务院《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》（中发〔1990〕16号）；
（四）1993年中共中央办公厅、国务院办公厅转发财政部《关于治理乱收费的规定》（中办发〔1993〕18号）；
（五）1993年中共中央办公厅、国务院办公厅转发财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》（中办发〔1993〕19号）；
（六）1993年财政部《关于进一步做好预算外资金管理工作的通知》〔（93）财综字第15号〕；
（七）1993年财政部《关于制止和纠正擅自征收各种基金的通知》〔（93）财综字第123号〕；
（八）1994年第八届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国预算法》；
（九）1994年财政部《关于行政性收费纳入预算管理有关问题的通知》〔（94）财预字第37号〕；
（十）1994年财政部《关于行政事业性收费票据管理的暂行规定》〔（94）财综字第130号〕；
（十一）1995年国务院办公厅转发财政部、审计署、监察部《关于对各种基金进行清理登记的意见》（国办发〔1995〕25号）；
（十二）1996年国务院《关于坚决打击骗取出口退税严厉惩治金融和财税领域违法乱纪行为的决定》（国发〔1996〕4号）；
（十三）1996年国务院批转财政部等部门《关于清理检查预算外资金的意见》（国发〔1996〕12号）；
（十四）国家计委（包括原国家物价局）、财政部发布的行政性收费管理文件；
（十五）财政部与国务院有关部门发布的其他涉及预算外资金管理的文件；
（十六）各省、自治区、直辖市人大、人民政府根据国家有关政策、行政法规制定的有关预算外资金管理的法规。
（十七）各省、自治区、直辖市财政、物价部门发布的行政性收费管理文件。
四、清理检查的处理政策
对清理检查出来的违法乱纪问题，根据“自查从宽，被查从严”的原则，按以下规定处理：
（一）对清理检查出来的违纪资金的处理：
1．隐瞒财政收入，将预算内资金转移到预算外的，要限期如数追回上缴上一级财政；
2．违反国家规定擅自设立基金、行政事业性收费和罚没收入项目，随意扩大征收、处罚范围和自行提高执收执罚标准的，由财政、物价等部门依法查处，责令立即停止执行、予以纠正。其中，凡属自查出来的基金、收费项目，要将截止自查之日违法收取的基金、收费的滚存结余额，全部上缴同级财政；凡属重点检查出来的，要将违法收取的全部资金上缴同级财政。对已按国办发〔1995〕25号文件规定进行清理登记的基金，由财政部会同审计署、监察部审核后处理；
3．截留、转移、挪用预算外资金的，要立即如数追回，属于自查出来的，按国家规定的管理方式进行管理；属于重点检查出来的，按规定的预算级次全额上缴财政；
4．应当纳入国家预算管理而未纳入的各项行政性收费，属于自查出来的，要将截止自查之日的滚存结余额按规定的预算级次上缴财政；属于重点检查出来的，要将收取资金的全额按规定的预算级次上缴财政；
5．未按规定纳入国家预算管理的各项罚没收入，无论自查还是重点检查出来的各类问题，都要将罚没款全额按规定的预算级次上缴财政；
6．未按规定将预算外资金缴存财政专户，无论是自查还是重点检查出来的，要限期纳入财政专户管理，逾期仍不执行的，依法通知银行划转；
7．对收费无票据或不使用规定的收费票据收取的资金，属于自查出来的，要将截止自查之日的滚存结余额按规定的预算级次上缴财政；属于重点检查出来的，要将收取资金的全额按规定的预算级次上缴财政；
8．对预算外资金和应当纳入国家预算管理而未纳入的各项行政性收费、罚没收入在使用中发生的乱支滥用等违法乱纪问题，要依照有关规定严肃处理。其中，对滥发奖金、津贴、补贴和实物的，要按规定计算、补征个人所得税；用于私设“小金库”的，要按财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”的具体规定》（财监字〔1995〕29号）处理，被个人贪污、私分的部分，必须如数追回；违反规定购置的交通工具、通讯设施，予以没收，公开拍卖后将收入按规定的预算级次上缴财政。
9．凡上级财政部门会同有关部门对下级进行抽查或复查发现的瞒报基金、收费项目等问题，要将其违纪金额全部收缴上一级财政。
上述清理检查出的应缴入中央财政的各项收入，无论原缴库方式如何，均由部门和单位直接汇缴财政部在中国工商银行总行营业部开设的大检查过渡存款户（帐号：278—1856）。
（二）对发生违法乱纪行为的地区、部门和单位，以及对违法乱纪行为负有直接责任的主管领导和其他直接责任者，应当区分自查和被查的不同情况；依照国家法律、法规，分别从轻和从重给予经济处罚和行政处分；构成犯罪的人员，要依法追究刑事责任。
五、清理检查的组织领导
这次清理检查在各级政府直接领导下进行，由财政、计委（物价）、审计、人民银行、监察部门共同组织实施。各地区要成立由政府主要领导担任组长，财政、物价、审计、人民银行和监察等部门负责人参加的清理检查预算外资金领导小组，各有关部门也要由一位主要领导负责这项工作，切实加强对清理检查工作的领导。各级财政、计委（物价）、审计、人民银行和监察部门，要密切配合，协调行动，形成合力，并认真履行好各自的职责，严格依法办事，共同完成好这次清理检查预算外资金任务。各级人民银行要协调各专业银行对清理检查工作给予支持和配合，对清理检查中涉及的需要查实帐户、冻结资金和资金划转等事宜，要依法及时办理。各级监察部门要派人直接参加清理检查工作，对违法乱纪部门、单位的主管领导和直接责任人员应给予行政处分的，要及时作出处理；对重点案件的核查和处理，必要时可由上级监察部门直接查处。
六、清理检查的宣传发动
各地区、各部门要切实重视和做好清理检查的宣传发动工作，统一思想认识。要充分运用报纸、电台、电视、简报、通报、咨询服务等各种形式，大力宣传清理检查对深化改革、发展经济、加强宏观调控、促进廉政建设的重要意义。充分认清预算外资金设立、收取、使用和管理中违法乱纪行为的危害性，加深对清理检查必要性和紧迫性的认识，把各方面的思想统一到党中央、全国人大和国务院关于整顿财经秩序、深入推进反腐败斗争、全面实现我国经济发展战略目标决定的高度上来，提高到保持政治上的清醒和坚定、端正党风和社会风气、密切党群和干群关系的高度上来，增强全局观念、法制观念和群众观念，克服本位主义和小团体主义思想，自觉主动地积极支持、配合和参与清理检查工作。
七、清理检查的保障措施
为了保证这次清理检查的顺利开展并最终取得实效，各地区、各部门要采取如下保障措施：
（一）要通过设立并公布举报电话、举报信箱，充分发动广大人民群众踊跃揭发举报预算外资金使用和管理中存在的违法乱纪问题，调动广大人民群众积极支持和参与到清理检查工作中来。对举报有功人员，应给予适当奖励，奖励办法参照1995年清理检查“小金库”的有关规定执行。
（二）对按规定要求认真自查、主动纠正问题，或积极支持、配合重点检查工作并迅速改正错误，以及经重点检查确实没有违法乱纪行为的部门和单位，要给予通报表扬；对不认真查自纠和拒绝接受重点检查的地区、部门和单位，要给予通报批评，仍然拒不纠正违法乱纪问题的，要依法冻结其帐户。对严重违法乱纪的，特别是抵制检查、顶风违纪、转移资金、突击花钱的，要严肃处理并选择一批通过新闻媒介予以公开曝光。
（三）各地区、各部门要将清理检查中总结出的好的经验与做法，遇到的疑难问题或把握不准的问题、清理检查的进展情况和查出的典型案例等，及时上报，以利于全面掌握情况，深入分析问题，作出正确决策，使清理检查深入、健康、有效地进行。
八、清理检查的总结工作
重点检查基本结束后，各级财政部门要会同计委（物价）、审计、人民银行、监察等部门对清理检查工作进行认真总结。要把清理检查的基本情况、清理检查中发现的主要问题和对加强预算外资金管理与监督的意见和建议，认真加以分析和整理，写出书面报告，上报本级政府审核后报送上一级财政、计委（物价）、审计、人民银行、监察部门。各省、自治区、直辖市、计划单列市和中央部门的预算外资金清理检查工作总结报告，于10月底之前报送财政部、国家计委、审计署、中国人民银行、监察部汇总后向国务院报告。


现行民事诉讼法没有规定调查制度，一定程度上制约了民事检察监督工作的科学发展。中央明确提出了强化法律监督职能，依法明确、规范检察机关调查违法的程序，完善法律监督措施的要求。2010至2011年，两高三部以及两高相继出台两个司改文件，明确规定了对司法工作人员在诉讼活动中渎职行为的调查制度以及对民事生效裁判、调解的调查取证制度，在实践层面上对民事检察监督中的调查制度进行了明确。民事诉讼法修正案草案增加规定:人民检察院因提出再审检察建议或者抗诉的需要，可以查阅人民法院的诉讼卷宗，并可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。首次规定了人民检察院因提出再审检察建议或者抗诉的需要可以向案外人调查核实的内容。为推动调查制度立法上的完善以及在实践中的发展，笔者建议，对民事检察监督的范围进行界定并对程序进行如下设计。

一、民事检察监督调查的范围

作为一种民事检察监督手段，调查服务于履行法律监督职能的需要，其范围应与法律监督的性质和对象相一致。曹建明检察长在全国二次民行检察工作会议上指出，“民行检察监督的范围、方式和方法有待进一步探索完善，但其基本要求仍然是:在法律授权范围内对发生的违法情形或生效的错误裁判进行监督。”因此，调查范围应围绕此来界定。总的来说，调查的范围应是针对司法工作人员在诉讼活动中的违法情形或生效的错误裁判、调解两大部分。在界定调查范围时，要注意以下几个问题:

1.对法官的职务行为违法进行调查与对生效的错误裁判、调解进行调查二者间的关系。(1)从监督客体的角度来看，对法官的职务行为违法的调查属于对人的调查，对生效的错误裁判、调解进行调查属于对事的调查。对人的违法行为进行调查及监督是此次司改一个突破性的进展。实践证明，错误生效裁判、调解和审判人员的职务行为违法往往交织在一起，在监督调查实践中不能顾此失彼。(2)从监督的不同阶段来看，对生效裁判、调解的调查属于对审判结果违法的调查，而对审判人员违法行为的调查则覆盖了整个诉讼活动的全过程。

2.民事诉讼当事人的违法行为是否应纳入调查的范围。近年来，虚假诉讼、恶意诉讼的案件在全国范围内屡有发生。民事诉讼法修正案草案二审稿增加了当事人行使权利应当遵循诚实信用原则的规定。检察机关对公民诉讼违法活动应否监督呢?如果单纯从民事诉讼法规定的检察机关有权对民事审判活动进行监督的角度看，应不包括对当事人、诉讼参与人的违法行为的监督。但这类案件中，双方当事人恶意串通，进行诉讼欺诈，谋取不法利益，损害了国家利益、社会公共利益，检察机关从维护司法公正的立场出发，应对这类严重破坏社会正义与公共利益的违法行为进行监督。

3.对生效裁判、调解的调查范围如何界定。笔者对北京市检察机关2008年至2010年办理的民事抗诉案件中运用调查取证权的情况进行了统计，发现实践中运用调查取证权集中在两个领域:一是判决依据的主要证据是伪证;二是新证据足以推翻原判决裁定的。众多的案例反映，法院审判过程中采信伪造证据的问题突出，凸显了对此调查取证的必要性。笔者认为，只要生效的裁判、调解出现民事诉讼法第179条规定的抗诉事由的，检察机关均可以进行调查取证。

二、调查的程序设计

1.调查启动程序。调查的启动应由检察机关依职权进行。同时，调查的启动应报经检察长批准。

2.调查进行程序。(1)明确规定调查中可以采取和禁止采取的措施。可以采取的措施包括询问当事人或有关知情人，查阅、调取或者复制相关法律文书或者报案、鉴定等案卷材料，但是禁止采取限制被调查人的人身或者财产权利的强制措施。(2)明确规定办案期限。调查一般应以一个月为限，确需延长的，可以报经检察长批准，延长两个月。

3.调查终结程序。对违法事实已经查清的，终结调查，由承办人制作调查终结报告，经部门负责人审核后，报检察长批准。此外，对于经调查可能认定有违法行为的，应当在结案前听取被调查人的意见，给予其申辩机会，必要时，还应补充调查和重新调查。

4.处置程序。经过调查确认违法行为存在的，经报检察长决定，分不同情况予以处置:(1)对调查认定违法行为成立但尚未构成犯罪的，以检察建议、纠正违法通知书或建议更换办案人的形式向人民法院提出纠正意见。(2)对调查认定审判人员涉嫌犯罪的，移送有关部门进行处理。(3)对调查认定生效裁判、调解确有错误，符合抗诉条件的，依法提出抗诉或发出再审检察建议。(4)对调查认定违法行为不成立的，应及时向被调查人所在机关说明情况，并消除不良影响，同时将调查结果及时回复举报人、控告人。

5.备案程序。对调查认定违法行为成立的，在提出处置建议后，应及时将有关材料报本级人大常委会备案，以便接受监督，同时向上一级检察机关民行部门备案。

此外，要保证调查的效力，必须要明文规定配套的保障措施，具体应为:规定有关部门配合调查的义务以及人民法院对监督措施的答复和反馈义务。

(作者单位:北京市人民检察院第一分院)