论土地承包经营权流转制度的完善

杨向晖


摘 要

　　农村土地承包经营权的流转这一重要的物权变动行为，引起社会的广泛关注及讨论。土地承包经营权流转制度是我国农村土地制度的一项重要内容。实行土地承包经营权健康有序地流转，对优化配置农村土地资源、稳定和发展农村经济，推进我国农业的现代化进程，具有重要的现实意义。本文在分析农村土地承包经营权的概念及特征的基础上，揭示了我国农村承包经营权流转所面临的制度缺陷及现实问题，对如何完善我国土地承包经营权制度提出了一些对策和建议。

关键词：土地承包经营权；流转；完善


　　众所周知，我国是一个农业大国，农业是国民经济的基础，因此加强农业的基础地位，稳定和发展农村经济具有重要的战略意义。农村经济的稳定与发展的核心是土地问题，没有良好的土地制度的支撑，农村经济的发展也就无从谈起。构建我国良好农村土地制度的一个重要方面就是要建立科学合理的农村土地承包经营权的流转机制,以此来促进农村土地要素在法律范围内的合理流动，从而达到土地资源的合理配置，提高土地资源的开发利用率，发展我国农村经济。但由于相关法律制度的极不完善，加上规范的农村土地市场尚未形成，导致农村土地承包经营权流转过程中出现很多问题，不利于农村土地承包经营权健康有序地流转，也不利于农村经济的稳定与发展，因此必须尽快完善我国农村土地承包经营权的流转制度。我国理论界对土地承包经营权的流转制度给予了充分的关注和研究，纷纷从不同的立场和视角提出各自的看法和建议，有力促进了我国农村土地承包经营权流转理论的丰富和发展。但是，由于农村土地权利本身的复杂性，以及农村土地承包经营权流转作为较为新生的社会现象，进入人们研究的视野的时间不是很长，也由于其他社会因素的制约，目前，我国理论界关于农村土地权利流转的研究成果较为有限，未形成深入系统的学术专著，其理论研究的深度和广度有待加强。本人在借鉴和吸收他人的研究成果的基础上，对我国农村土地承包经营权的流转进行了深入思考，提出了一些自己的看法和建议，以求对完善我国土地承包经营权流转制度的有所裨益。由于本人的学识有限，错误纰漏之处在所难免，敬请指正。

一、土地承包经营权流转的概念及特点

（一）土地承包经营权流转的概念

　　我国法律虽然对土地承包经营权的流转作了一些相关规定，但是土地承包经营权流转在立法上仍未有一个准确的定义，理论界对土地承包经营权流转也理解不一。有人认为“农村土地承包经营权流转是指在农村土地承包期内,承包方以转包、转让、出租、入股、互换等方式将承包土地的使用权转移给第三方从事农业生产经营的经济现象”[1]；还有人认为“农村土地使用权流转就是指在保持集体土地所有权主体不变、确保家庭承包经营制度长期稳定的前提下，土地使用权在不同市场主体之间的转移与交易”。笔者认为，所谓的农村土地承包经营权的流转，是指在土地承包经营权的物权性质得以确定的前提下，在不改变农村土地所有权性质及土地的农业用途的基础上，土地承包经营权人依法自愿将取得的土地承包经营权以转让、转包、出租、互换、入股、抵押或其他方式转移给他人的行为。这一定义需从以下几个方面进行理解：
　　第一、农村土地承包经营权的流转是一种用益物权变动的行为。农村土地承包经营权首先在立法上应将其界定为一种物权，这是构建土地承包经营权流转制度的基础。我国新颁布的《物权法》明确规定了土地承包经营权的相关内容，这是农村土地承包经营权物权属性的有力明证，从土地承包经营权的权利内容来看，它是一种排他性的支配权，这也完全符合物权的特点。此外，将土地承包经营权界定为物权，对农村土地流转的实践操作及权利受到侵害后的司法保护具有积极意义。因此土地承包经营权是一种用益物权，土地承包经营权流转是用益物权的变动行为。
　　第二、农村土地承包经营权流转未改变农村土地所有权性质。农村土地承包经营权流转不管以何种方式进行，农村土地所有权的性质始终不变，其性质仍然是农村集体所有。“土地承包经营权只是一种新型的用益物权，而不是完整的所有权。承包人只享有土地的占有、使用、收益和部分的处分权，不包括最终的处分权，因此承包人对土地的掌控是有限的”[2]，这就决定了土地承包经营权的流转过程中土地集体所有的性质不会改变。
　　第三、土地承包经营权流转不改变土地农业用途性质。土地是极其宝贵的资源，我国的基本国情是人多地少，耕地面积有限。为保护我国日益减少的耕地资源，实现农村经济的持续发展，《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》都明确规定：受让方应按照法律法规的规定，不得改变流转土地的农业用途。因此，对于流转后的土地必须用于农业生产，绝不能挪作他用。所以土地承包经营权流转是一种不改变土地农业用途的权利转移。

（二）土地承包经营权流转的特点

　　根据调查，当前我国农村土地承包经营权流转呈现如下特点：

1、土地流转规模扩大，速度加快
　　自我国加入WTO以来，增加农民收入，调整农业结构成为农村工作的重点，不少地方政府和有关部门高度重视农村土地的流转问题，并采取有效措施大力促进土地承包经营权的流转。在政府部门的大力倡导之下，土地流转的规模扩大，速度加快。

2、土地流转区域不断扩张
　　过去农村土地承包经营权流转主要发生在农村二、三产业比较发达，农民非农收入较高且稳定的沿海发达地区以及大中城市的郊区和郊县，非发达地区的农民因为就业途径较少，家庭收入对土地依赖度高，土地流转情况很少发生。但随着社会的发展和经济体制改革的深入，非农产业的发展和农村剩余劳动力的流动，现在发生土地流转的地域扩展到四川、湖北、湖南、江西、安徽、黑龙江、河北等内陆省份。

３、土地流转形式多样化

　　目前，农村土地承包经营权流转有多种形式，大致有转包、转让、出租、互换、继承、入股、抵押、反租倒包等形式。对于上述方式，我国法律明确规定的有转让、转包、出租和互换四种，其他方式虽未被法律明确规定，但在我国农村土地流转实践中客观存在。笔者认为，既然法律将土地承包经营权界定为一种用益物权，其以何种方式流转应充分尊重权利人的意愿，只要不违背法律的基本原则及相关法律规定，权利人可按照自己的实际需要灵活地选择各种方式进行流转，因此，当前土地承包经营权流转具有多样化特点。

4、土地流转的利益分配的多样性

　　农村土地流转的利益分配正从过去“先有集体统一收入，再分配补偿给流转土地的农户”的单一形式，发展为集体统收统分、农户直接转包获取土地流转收入、农户入股合作经营、集体与农户共同入股参与分红等多种形式共存。因此，农村土地承包经营权流转的利益分配呈现多样性[3]。

二、土地承包经营权流转制度所存在的问题

　　我国法律虽然已允许土地承包经营权以一定的方式进行流转，但“法律对土地承包经营权流转的规定过于笼统而简单，未形成完备的法律体系，其系统性、针对性、可操作性不强，其缺陷和不足显而易见”[4]。但我国法律在缺位的同时又给土地承包经营权流转作了一些不必要的限制，如对流转主体资格、流转范围和方式等进行过于严格的限制。由于缺乏完善的法律制度的保护和支撑，加之现实中不利因素的影响，如土地承包经营权流转市场极不成熟、相关配套制度缺失等，导致土地承包经营权在流转过程中面临各种障碍、出现各种问题，如农民利益受损、非法改变土地用途、流转程序混乱、流转纠纷增多、土地资源的效益未能充分发挥等等。这些问题的存在严重制约着土地承包经营权合理有序地流转，使得土地承包经营权流转不仅不能达到预期的社会效益，反而产生负面效应，从而影响农村的稳定与发展。因此必须将土地承包经营权流转中的问题逐一进行深入分析，然后找出相应的对策和措施，建立健全农村土地承包经营权流转机制。笔者现从土地承包经营权流转制度在立法方面的缺陷以及在现实中所存在的问题这两方面来进行分析。

（一）土地承包经营权流转制度的立法缺陷

1、土地产权规定不明确
　　土地产权是市场交易的基础，产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地市场健康运行的基础，而我国现行法律并未对农村土地产权进行明晰界定，导致农村土地产权关系极不明确。《土地管理法》规定，农村集体土地属农村集体所有，然而，我国存在三级农民集体，土地所有权分别为乡（镇）集体、村民委员会和村民小组掌握，因此农村土地所有权的代表不明确。此外，农村集体同时扮演着土地所有者和经营管理者的双重角色，其职责规定不明确。由于土地产权关系混乱，导致各方的权责利不明确，使得各利益主体行为极不规范、利益分配也不合理，因此土地制度难以形成有效的激励和约束。这种模糊不清的产权关系不利于土地资源的优化配置，从而直接阻碍了土地承包经营权的合理流转[5]。

天津市人民政府


津政令第 50 号



天津市工伤保险若干规定




　　《天津市工伤保险若干规定》已于2012年1月14日经市人民
政府第82次常务会议通过，现予公布，自2012年3月5日起施行。
　　
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　市长　黄兴国

　　　　　　　　　　　　　　　二○一二年二月三日

　　　　　　　　
　　　　　　　　天津市工伤保险若干规定

　　第一条 为了完善工伤保险制度，保障因工作遭受事故伤害
或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和
职业康复，分散用人单位的工伤风险，根据《中华人民共和国社
会保险法》和《工伤保险条例》（国务院令第586号），结合本
市实际情况，制定本规定。
　　第二条 本市行政区域内的企业、事业单位、社会团体、民
办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有
雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当依法参加工伤保险，
为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费。
　　前款规定的用人单位职工均有依照本规定享受工伤保险待遇
的权利。
　　第三条 市人力资源和社会保障行政部门负责全市的工伤保
险工作。区县人力资源和社会保障行政部门在市人力资源和社会
保障行政部门的指导下，具体负责本行政区域内的工伤保险工作。
　　社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事
务。
　　财政、卫生、工商、安全监管、公安、建设交通、交通港口
等行政部门按照各自职责做好工伤保险工作。
　　第四条 与工伤保险相关的行政部门应当就工伤事故和职业
病建立信息共享机制。
　　第五条 本市工伤保险基金实行全市统筹。工伤保险基金由
下列各项构成：
　　（一）用人单位缴纳的工伤保险费；
　　（二）工伤保险基金的利息；
　　（三）依法纳入工伤保险基金的其他资金。
　　第六条 经办机构根据用人单位的工商登记和主要生产经营
业务等情况，依据国家有关规定，确定用人单位适用的行业差别
费率。
　　经办机构根据用人单位的工伤保险费使用、工伤发生率等情
况，适用所属行业内相应的费率档次，确定用人单位年度工伤保
险缴费费率，并报市人力资源和社会保障行政部门备案。
　　第七条 用人单位应当按时缴纳工伤保险费，职工个人不缴
纳工伤保险费。
　　用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以
单位缴费费率之积。
　　对于难以按照职工工资总额缴纳工伤保险费的建筑施工企业、

小型服务企业、小型矿山企业等行业企业，其缴纳工伤保险费的

具体计算办法，由市人力资源和社会保障行政部门确定。
　　第八条 用人单位应当自依法成立之日起30日内，到所在地
的经办机构办理工伤保险登记。经办机构应当自收到申请之日起
10日内审核完毕。
　　用人单位应当自用工之日起30日内，到所在地的经办机构为
其职工办理工伤保险参保手续。
　　用人单位的工伤保险登记事项发生变更或者依法终止的，应
当自变更或者终止之日起30日内，到经办机构办理工伤保险变更
或者注销手续。
　　 第九条 工伤保险基金用于下列支出：
　　 （一）工伤保险待遇；
　　 （二）劳动能力鉴定费用；
　　 （三）工伤认定调查费用；
　　 （四）职业康复费用；
　　 （五）工伤预防费用；
　　 （六）法律、法规规定用于工伤保险的其他费用。
　　 第十条 工伤保险基金应当按照当年工伤保险基金总额的

10%提留储备金，其滚存总额超过当年工伤保险基金总额的30%

时，不再提取。
　　储备金用于统筹本市重大事故的工伤保险待遇支付；储备金
不足支付的，由市人民政府垫付。
　　第十一条 市人力资源和社会保障行政部门负责患职业病的
职工和跨省市流动作业用人单位职工的工伤认定工作。
　　各区县人力资源和社会保障行政部门负责前款规定外的用人
单位职工的工伤认定工作。
　　第十二条 职工发生事故伤害后，职工或者现场人员应当立
即向用人单位报告。用人单位应当在24小时内向人力资源和社会
保障行政部门报告。
　　第十三条 用人单位应当自事故伤害发生之日或者职工被诊
断、鉴定为职业病之日起30日内，向人力资源和社会保障行政部
门提出工伤认定申请，并提交下列材料：
　　（一）工伤认定申请表；
　　（二）劳动合同或者劳动关系证明；
　　（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明；
　　（四）职工本人身份证明；
　　（五）其他相关证明材料。
　　第十四条 用人单位未按规定提出工伤认定申请的，工伤职
工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴
定为职业病之日起1年内，可以直接向人力资源和社会保障行政
部门提出工伤认定申请，并提交本规定第十三条规定的材料。
　　第十五条 人力资源和社会保障行政部门应当自收到工伤认
定申请之日起15日内，对工伤认定申请作出受理或者不予受理的
决定，并书面通知申请人。工伤认定申请材料不完整的，应当一
次性书面告知申请人在15日内补齐。
　　人力资源和社会保障行政部门应当自受理工伤认定申请之日
起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知用人单位、工伤职工
或者其近亲属和经办机构。对受理的事实清楚、权利义务明确的
工伤认定申请，应当自受理工伤认定申请之日起15日内作出工伤
认定的决定。
　　第十六条 劳动能力鉴定委员会由人力资源和社会保障行政
部门、卫生行政部门、工会组织、经办机构代表及用人单位代表
组成。
　　劳动能力鉴定委员会承担下列职责：
　　（一）劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度的等级鉴定；
　　（二）停工留薪期、停工留薪期延长的确认；
　　（三）配置辅助器具的确认；
　　（四）旧伤复发的确认；
　　（五）伤与非伤的界定；
　　（六）工亡职工供养亲属的劳动能力鉴定；
　　（七）职业康复鉴定；
　　（八）其他受委托进行的劳动能力鉴定。
　　市和区县劳动能力鉴定委员会的具体职责分工，由市人力资
源和社会保障行政部门另行规定。
　　第十七条 工伤职工停工留薪期满或者停工留薪期内治愈，
存在残疾、影响劳动能力的，应当提出劳动能力鉴定申请。劳动
能力鉴定委员会应当自收到劳动能力鉴定申请之日起60日内作出
鉴定结论。必要时，可以延长30日。劳动能力鉴定结论应当书面
通知用人单位、工伤职工和经办机构。
　　劳动能力鉴定委员会收到劳动能力鉴定申请后应当按照规定
组成医学专家组，由医学专家组提出鉴定意见，劳动能力鉴定委
员会根据医学专家组的鉴定意见作出鉴定结论。医学专家组认为
有必要时，可以委托具备资格的医疗机构协助进行有关的诊断，
并可以要求工伤职工提交检查结果。
　　劳动能力鉴定委员会作出的工伤职工停工留薪期结论、延长
停工留薪期结论应当书面通知用人单位、工伤职工或者其近亲属
和经办机构。
　　第十八条 工伤职工的下列工伤保险待遇从工伤保险基金中
支付：
　　（一）工伤医疗费；
　　（二）工伤康复费；
　　（三）住院伙食补助费；
　　（四）到统筹地区以外就医所需的交通食宿费；
　　（五）辅助器具安装配置费；
　　（六）生活护理费；
　　（七）一次性伤残补助金；
　　（八）一级至四级伤残职工的伤残津贴；
　　（九）一次性工伤医疗补助金；
　　（十）丧葬补助金；
　　（十一）供养亲属抚恤金；
　　（十二）一次性工亡补助金。
　　第十九条 因工伤发生的下列费用，由用人单位支付：
　　（一）停工留薪期内的工资福利待遇；
　　（二）停工留薪期内的生活护理；
　　（三）五级、六级伤残职工的伤残津贴；
　　（四）一次性伤残就业补助金。
　　第二十条 职工因工作遭受事故伤害或者患职业病的，应当
在签订服务协议的医疗机构治疗。情况紧急时，可以先到就近的
医疗机构急救。
　　职工发生工伤时，用人单位应当采取措施使其得到及时救治。

认定工伤后，对已经发生的治疗费用，由用人单位与经办机构结

算。继续发生的住院治疗费用由医疗机构与经办机构结算。
　　工伤职工的工伤康复和辅助器具配置费，由签订服务协议的
工伤康复医疗机构、辅助器具配置机构与经办机构结算。
　　经办机构与医疗机构、辅助器具配置机构在平等协商的基础
上签订服务协议，并公布签订服务协议的医疗机构、辅助器具配
置机构的名单。具体实施办法按照国家和本市有关规定执行。
　　第二十一条 工伤职工在统筹地区以外的医疗机构接受抢救
治疗的，脱离危险后应当及时送转本市签订服务协议的医疗机构
继续治疗。
　　第二十二条 工伤职工住院伙食补助费、到统筹地区以外就
医的交通食宿费用标准由市人民政府另行规定。
　　第二十三条 职工因工致残被鉴定为五级、 六级伤残的，经
本人提出，可以与用人单位解除或者终止劳动关系；被鉴定为七
至十级伤残的，劳动合同期满或者职工本人提出解除劳动合同的，

可以解除或者终止劳动关系。
　　解除劳动合同或者终止劳动关系的职工，由工伤保险基金支
付一次性工伤医疗补助金，由用人单位支付一次性伤残就业补助
金。
　　一次性工伤医疗补助金的具体标准为本市上年度职工月平均
工资的2至12个月：五级伤残为12个月，六级伤残为10个月，七
级伤残为8个月，八级伤残为6个月，九级伤残为4个月，十级伤
残为2个月。
　　一次性伤残就业补助金的具体标准为本市上年度职工月平均
工资的3至18个月：五级伤残为18个月，六级伤残为15个月，七
级伤残为12个月，八级伤残为9个月，九级伤残为6个月，十级伤
残为3个月。
　　第二十四条 已经领取一次性工伤医疗补助金的职工重新就
业后旧伤复发的，用于工伤治疗的费用超过一次性工伤医疗补助
金以上的部分，从工伤保险基金中支付。
　　第二十五条 领取伤残津贴的职工或者领取供养亲属抚恤金
的人员，其常住地不在本市的，可以按照下列标准一次性享受工
伤保险待遇，工伤保险关系同时终止：
　　（一）领取伤残津贴的，最高不超过15年；
　　（二）领取供养亲属抚恤金的，子女不满18周岁的计算至18
周岁，其他供养亲属最高不超过15年。
　　第二十六条 职工退休后确诊为职业病的，依法享受工伤保
险待遇。
　　第二十七条 伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费，由
市人力资源和社会保障行政部门根据本市上年度职工月平均工资
和最低工资标准进行调整。
　　第二十八条 职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发
生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付
的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的
工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，经办机
构可以依照《中华人民共和国社会保险法》第六十三条的规定追
偿。
　　由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或
者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金
先行支付后，经办机构有权向第三人追偿。
　　第二十九条 由于第三人的原因造成工伤，第三人应当承担
的人身损害赔偿（不含精神损害赔偿）总额低于工伤保险待遇的，

由工伤保险基金补足差额部分。
　　第三十条 享受工伤保险待遇的工伤职工或者其近亲属，应
当向经办机构提交有关材料。经办机构应当在15日内核定完毕，
并按照规定落实相关待遇。
　　第三十一条 职工在同一用人单位多次发生工伤，应当按照
伤残等级分别享受一次性伤残补助金；在解除或者终止劳动关系
时，按最高伤残等级享受一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就
业补助金。
　　第三十二条 签订服务协议的工伤保险医疗机构、工伤康复
医疗机构的医师，有下列行为之一的，由人力资源和社会保障行
政部门给予警告，责令改正：
　　（一）隐匿、伪造或者擅自销毁医学文书及有关资料，影响
工伤认定或者劳动能力鉴定的；
　　（二）以为工伤职工治疗为名开具药品处方或者购药凭证，
串通参保人员不取药而兑换现金或者有价证券的；
　　（三）将非工伤保险基金支付的病种、诊疗项目、药品篡改
为工伤保险基金支付的；
　 （四） 故意分解处方、超量开药、重复开药的。
　　第三十三条 本市公务员和参照公务员法管理的事业单位、
社会团体工作人员的工伤保障办法，由市人民政府另行规定。
　　第三十四条 本规定自2012年3月5日起施行。天津市人民政
府2003年12月1日公布的《天津市工伤保险若干规定》（2003年
市人民政府令第12号）同时废止。